到了汉灵帝中平五年(188年)，也就是四年前，刘焉上表朝廷谓四方多事，原因在刺史权轻。遂改部分资深刺史为牧。
刺史实际已为一州军政的长吏、太守的上级，州郡两级制随之形成。
以大汉的州之疆域，基本上那一个都不输于战国七雄，你说让一个大臣掌握这么大一个地盘，他们能没有野心吗？
就算不想着砍翻朝廷，那占据一州之地，自立为王的心思肯定是有的。
所以，刘玄给了刘表许多官职和权利，但唯独没有给刘表荆州牧的官职。不但如此，刘玄还打算废除这个愚蠢的州牧制度。
只不过如果这么做了，那么肯定会把哪些诸侯得罪的死死的，搞不好为了他们的利益与发展前途，就会一股脑的集合起来，高喊着诛杀刘玄逆贼，逢迎天子圣驾了。
这件事情，还是任重而道远的。
目前大汉十三州，司州目前在刘玄手里，而其余十二州，而被朝廷任命为州牧的并不多，只有两个。
益州牧刘焉是一个。幽州牧刘虞是一个。冀州牧韩馥。从这一点可以看出，即便是恢复了州牧制度，朝廷方面对人选方面还是很有考究的。
当然，冀州牧韩馥是董卓设立的，目前已经死的不能再死了。所以就只剩下刘焉和刘虞这两个汉室宗亲。
至于其他地方，先说有朝廷认证的刺史，荆州刺史刘表，兖州刺史刘岱，扬州刺史陈温，交州刺史朱符。徐州刺史陶谦。
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